后十年評(píng)價(jià)：由單項(xiàng)突破變?yōu)榫C合改革
新京報(bào)：這種取向什么時(shí)候開始有了轉(zhuǎn)變？
鄭功成：1998年，這對(duì)于中國社保制度來說是很重要的一年。1993年到1998年積累了很多社會(huì)問題，各地都出現(xiàn)了醫(yī)療費(fèi)用不能報(bào)銷之類的問題，全國有數(shù)以百萬計(jì)的離退休人員不能按時(shí)足額領(lǐng)到自己應(yīng)當(dāng)獲得的養(yǎng)老金，失業(yè)下崗工人缺乏生活保障，所以高層開始意識(shí)到這個(gè)取向出了問題，就開始著手改革。社保制度也從這一年開始，由被動(dòng)的配套轉(zhuǎn)為基本的社會(huì)制度，獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)制度之外。
新京報(bào)：1998年為什么成為一個(gè)標(biāo)志性的年份？
鄭功成：這一年是新一屆政府的第一年，有幾項(xiàng)改革非常醒目。首先是提了一個(gè)“兩個(gè)確保、三條保障線”，即確保離退休人員按時(shí)領(lǐng)到養(yǎng)老金，確保下崗職工按時(shí)領(lǐng)到生活保障金，同時(shí)推進(jìn)最低生活保障制度的試點(diǎn)，這些都體現(xiàn)出了對(duì)社會(huì)公平的追求，開始回復(fù)到了社保的本質(zhì)。
1998年的新一屆政府還進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，這樣管理體制也基本理順了。以前養(yǎng)老保險(xiǎn)是民政部管農(nóng)村，人事部管機(jī)關(guān)事業(yè)單位，勞動(dòng)部管企業(yè)，鐵路、郵政、金融等11個(gè)行業(yè)還自己搞行業(yè)統(tǒng)籌，管理體制非常復(fù)雜混亂。1998年機(jī)構(gòu)改革后成立勞動(dòng)和社會(huì)保障部，社會(huì)保險(xiǎn)開始有了統(tǒng)一的管理部門，當(dāng)然今年這次機(jī)構(gòu)改革又將人事部與勞動(dòng)和社會(huì)保障部合并新組建人力資源和社會(huì)保障部，這樣就好協(xié)調(diào)了。
新京報(bào)：對(duì)于這十年的社保改革，你如何評(píng)價(jià)？
鄭功成：這十年的路子肯定是選對(duì)了，首先我們恢復(fù)了公平的價(jià)值取向，只有把握了這個(gè)才能談別的。然后這十年間社保制度由單項(xiàng)突破變?yōu)榫C合改革，之前都是試點(diǎn)，比如這里搞養(yǎng)老保險(xiǎn)，那里搞醫(yī)療保險(xiǎn)，但是1998年就都開始考慮綜合改革試點(diǎn)，到2000年中央政府正式確定在遼寧進(jìn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系改革試驗(yàn)，是一個(gè)突破。在這種全面突破中，政府也真正成為主導(dǎo)者，以前政府牽頭，但是不對(duì)改革承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。1998年以后政府主導(dǎo)不僅體現(xiàn)在政策制定上，也體現(xiàn)在國家財(cái)力對(duì)社會(huì)保障改革的直接補(bǔ)貼上。
制度化的建設(shè)進(jìn)步也很快，以前的改革大部分是以紅頭文件的形式，靈活有余，嚴(yán)肅不足，但是1998年過后，失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例等，都有專門的法規(guī)規(guī)范，即使是各個(gè)部門的政策，也都是規(guī)范性的規(guī)章。還有社會(huì)保障的社會(huì)化進(jìn)程，如離退休人員社會(huì)化管理，由銀行、郵局發(fā)放養(yǎng)老金，不僅更為方便老年人，而且理順了勞動(dòng)關(guān)系，這也是公平的前提。
新京報(bào)：秦暉教授說，中國目前正處于“負(fù)福利”模式，就是說收入和地位越高，享受的福利越多，而目前公務(wù)員群體的福利保障程度最高，他們對(duì)改革政策導(dǎo)向的影響力也最強(qiáng)，所以很多人對(duì)社保公平有擔(dān)憂，你怎么看這個(gè)問題？
鄭功成：這個(gè)觀點(diǎn)有一定道理，但是不能一概而論，首先社保待遇的差異性不是政策制定者的主觀意圖，而是有太多客觀因素。本來我們城鄉(xiāng)差距就這么大，讓農(nóng)村人口現(xiàn)在獲得保障的力度和城市人口一樣是不現(xiàn)實(shí)的，另外城市當(dāng)中也存在各種差距，包括地區(qū)的、行業(yè)的等等。所以我們說首先是要普惠，但是是有差別的普惠，再到公平的普惠，只有這個(gè)路徑才是可行的。比如上海的低保戶可能過幾年打電話都可以申請(qǐng)補(bǔ)助，但是這在西部就不可能。
在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間及不同群體之間，社會(huì)保障待遇的差距還偏大，就算在城市內(nèi)部，機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休待遇和企業(yè)職工的退休養(yǎng)老金差異就很大，這種差距需要逐漸縮小，并向公平的普惠邁進(jìn)。
新京報(bào)：你所說的普惠制，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全覆蓋社保體制有什么區(qū)別，一些人理解這是不是一種制度的回歸？
鄭功成：我們絕對(duì)不是要回歸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社保制度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社保制度是分割封閉的，這其實(shí)是不公平的，也是非社會(huì)化的。里面有很多要素都不同，比如過去是一個(gè)單位養(yǎng)到老，還讓干部和職工分割，即使是職工也是單位和單位相分割，在這種分割封閉格局下當(dāng)然不可能公平，而只有社會(huì)化才有可能實(shí)現(xiàn)公平。
新京報(bào)：我們知道在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了普惠制的西方國家，也有一些反思，比如福利過高是不是會(huì)給政府帶來過于沉重的負(fù)擔(dān)，以及是否會(huì)不利于公民保持進(jìn)取心？
鄭功成：我去過一些國家，包括一些福利國家，普惠制的福利保障是民心所向或者說是大多數(shù)人向往的，它是讓全體國民共享發(fā)展成果的必要制度安排，本身沒有問題。只是具體的制度安排卻需要考慮國情因素。
新京報(bào)：你主筆的《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》課題報(bào)告現(xiàn)在已經(jīng)完成，里面提到到2049年新中國成立百周年之時(shí)，我國將建立比較完善的社會(huì)保障制度，你的制度設(shè)想是以不斷提高政府投入為前提，目前我國的財(cái)力是否能夠支撐？
鄭功成：財(cái)力是相對(duì)的，在任何國家搞社會(huì)保障都有財(cái)力不足的問題，所以我認(rèn)為主要應(yīng)當(dāng)考慮國民收入的大分配格局，在國家持續(xù)高速發(fā)展三十年后，通過社會(huì)保障制度解除全體人民的生活后顧之憂并增進(jìn)國民福利，應(yīng)當(dāng)是國家發(fā)展的重要目標(biāo)，也是繼續(xù)促使國家發(fā)展的重要手段。對(duì)于社會(huì)保障的投入，首先是公共財(cái)政要增加投入，其次是擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，再次是動(dòng)員社會(huì)資源，如果能夠?qū)⑷趶降纳鐣?huì)保障投入占GDP的比重從現(xiàn)在5%多一點(diǎn)，上升到7%、10%以上，城鄉(xiāng)居民的基本社會(huì)保障需求便能夠得到有效滿足。
新京報(bào)：在這樣的展望中，你現(xiàn)在比較擔(dān)心的問題是什么？
鄭功成：中央和地方的責(zé)任分配，這個(gè)是很重要的問題。現(xiàn)在基本上是中央為主，地方為輔，中央的負(fù)擔(dān)很重，地方的熱情不足。造成這個(gè)格局的原因，一方面是地方財(cái)政相對(duì)困難，但還有一種路徑依賴?，F(xiàn)在是企業(yè)找政府，地方找中央。從朱镕基總理開始，中央財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼、下崗職工的補(bǔ)貼是持續(xù)上升的，由200多億一直到700多億，今年是近800億，中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)不斷加重，但是地方卻沒有到位或沒有完全到位。
所以我認(rèn)為首先要把社會(huì)保障責(zé)任劃分清楚，然后才配套財(cái)權(quán)，比如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)是全國統(tǒng)一的制度安排，中央政府作為擔(dān)保人當(dāng)然責(zé)任更大，因?yàn)椴唤y(tǒng)一的話就沒有一個(gè)全國性的勞動(dòng)力市場(chǎng)，但是有一些社會(huì)保障項(xiàng)目也可以地區(qū)化，比如醫(yī)保。
