三、提出了財(cái)政改革新舉措，也就是改革的內(nèi)容，即“改什么”。

這主要是圍繞“三個(gè)制度”來展開。

第一，改進(jìn)預(yù)算管理制度。其中內(nèi)容相當(dāng)豐富，而且不少是突破性的改革，除了提出預(yù)算要全面規(guī)范公開透明之外，在預(yù)算審核、重點(diǎn)支出、預(yù)算平衡機(jī)制、財(cái)務(wù)報(bào)告、債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付等方面都提出了改革新舉措。例如，在預(yù)算審核方面，將審核重點(diǎn)從平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模轉(zhuǎn)向支出與政策，以解決“順周期”的問題。重點(diǎn)放在收支差額上，將導(dǎo)致政府的順周期行為，在經(jīng)濟(jì)熱的時(shí)候，財(cái)政收入增長快，傾向于少收，或擴(kuò)大開支。而在經(jīng)濟(jì)冷的時(shí)候，財(cái)政收入增長慢，怕不平衡和擴(kuò)大赤字，反而盡力多收或減少開支。這樣一來，政府財(cái)政行為不但不能熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，反而是不由自主地強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。再如教育、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)支出與財(cái)政收支增幅或與國民生產(chǎn)總值掛鉤，破壞了預(yù)算的整體性，割裂了預(yù)算的完整性，并使重點(diǎn)支出單純在“錢”字上做文章，容易忽略相關(guān)體制機(jī)制的改革，而且全國各地機(jī)械地執(zhí)行這種掛鉤辦法，導(dǎo)致重點(diǎn)支出在有的地方錢多花不了，而有的地方錢不夠，造成資金使用上的浪費(fèi)。

第二，完善稅收制度。對重要稅種，如增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅都釋放出了十分明確的改革信號。這其中每一個(gè)稅種的改革都涉及面廣泛，牽涉到國家、企業(yè)和個(gè)人利益，具有很強(qiáng)的輻射力。營改增要讓營業(yè)稅全面退出，用增值稅取而代之，其減稅效應(yīng)顯著，靜態(tài)計(jì)算總計(jì)應(yīng)有幾千億元的規(guī)模。消費(fèi)稅擴(kuò)大范圍，有利于發(fā)揮其調(diào)節(jié)生產(chǎn)、消費(fèi)的功能，也有助于調(diào)節(jié)分配差距。個(gè)人所得稅擴(kuò)大綜合征收范圍，縮小分項(xiàng)征收范圍，有利于稅收公平原則的落實(shí)。房產(chǎn)稅擴(kuò)大到個(gè)人住宅，既可增加地方收入來源，也能在一定程度上調(diào)節(jié)住房消費(fèi)，有利于節(jié)約土地和住房資源，同時(shí)對分配、房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展也有積極作用。擴(kuò)大資源稅范圍，實(shí)行從價(jià)計(jì)征，發(fā)揮資源稅的規(guī)制作用，規(guī)范資源開發(fā)使用主體行為，對保護(hù)抑制生態(tài)環(huán)境具有積極作用。排污收費(fèi)改為環(huán)境稅，可通過稅收的權(quán)威性來強(qiáng)化對排污行為的約束，促進(jìn)國家環(huán)境治理能力提升。

稅制改革著眼于系統(tǒng)性，注重各個(gè)稅種之間的功能協(xié)調(diào)和整體配合，稅收法治優(yōu)先，兼顧當(dāng)前現(xiàn)實(shí)條件，構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度，這是新一輪稅制改革的基本思路。

第三，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。提“支出責(zé)任”，強(qiáng)化了“事”與“錢”的結(jié)合，也可以說，支出責(zé)任是財(cái)力與事權(quán)之間不可或缺的橋梁，任何財(cái)力，只有指向具體的事權(quán)履行，才會轉(zhuǎn)化為一級政府的支出責(zé)任，即花錢辦事的責(zé)任。因此，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，更有利于中央與地方以及地方內(nèi)部實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配。這里的“事權(quán)”概念側(cè)重于事權(quán)履行或執(zhí)行權(quán)。每一項(xiàng)完整事權(quán)包含四個(gè)基本要素：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、支出責(zé)任和監(jiān)督權(quán)。由于我國事權(quán)劃分是按照事權(quán)的要素來劃分的，在國家層面，即在中央地方之間形成了“中央決策、地方執(zhí)行”的整體格局，這與我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式是相適應(yīng)的。在地方層面，也形成了“上級決策，下面執(zhí)行”的事權(quán)劃分格局。與這種事權(quán)劃分格局相適應(yīng)，明晰中央與地方的支出責(zé)任就變得極其重要。事權(quán)履行重心過度地下移，容易引發(fā)國家治理風(fēng)險(xiǎn)，適度上移事權(quán)履行，并相應(yīng)上移支出責(zé)任是必要的。因此，在改革的決定中，提出了中央事權(quán)、中央地方共同事權(quán)和地方事權(quán)的劃分，就進(jìn)一步明晰事權(quán)履行和相應(yīng)支出責(zé)任指出了明確的改革路徑。

（本文作者：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長 劉尚希）